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地缘政治背景下的南海问题


之所以南海争端难以平息和越演越烈,就在于南海争端已经演变为中美的地缘政治较量,如果我们还仅从国际法角度和普通海洋权益之争的层面来探询南海之争的本质和解决之道,必将无法抓住南海争端的本质,也难以有效应对美、菲等国不断升级的挑衅。菲律宾于2013年将南海争议提交国际仲裁,经过时长三年的审理,预计海牙国际仲裁庭将在近期内作出裁决。尽管仲裁庭不会就领土主权或海洋划界问题作出认定,但是该裁决很有可能决定其他诸多问题,例如中国的“九段线”是否存在法律依据,以及任一争议岛屿是否享有200海里专属经济区等。目前中国凭借“九段线”以模糊的方式,对南中国海逾85%的海洋面积主张权利。 当然中国政府并非想独占这些海域,而是希望以1948年国民党政府宣布的“十一段线”(现“九段线”)为基础,依据中国历史上所形成的历史性权益,本着邓小平提出的“主权在我,搁置争议、共同开发”的原则,与南中国海周边国家达成共同开发的目的,既最大限度捍卫了中国历史上所形成的海洋权益,以及和平崛起的国际形象,同时也维护南中国海和东亚的和平稳定。 但是,海牙国际仲裁法庭关于南海的仲裁裁决,很可能危及到中国根据“九段线”所宣布的在南中国海的领土主权和海洋权益。南海仲裁案还可能成为国际法中有关海洋权益争端的一个标志性裁决,更可能成为中美东亚地缘政治大博弈的开端。南海仲裁案必将全球瞩目,很可能是二十一世纪来以对中国的未来发展进程,对东亚的和平稳定和地缘政治格局,对世界海洋权益争端最具有深远影响的事件之一。 如何看待菲律宾提交南海争议国际仲裁,目前国内、国外有两种决然不同和针锋相对的观点。一是中国政府“不接受、不参与”菲律宾所提交南海争议国际仲裁的原则立场;另一个是以美菲为代表的政府立场和部分海外国际法专家看法。2014年中,笔者曾经参加了云南电视台《新视野》栏目关于《中国在南海问题上是否存在国际法困境》的节目录制,当时参与节目录制的嘉宾都是CCTV著名的评论员,有叶海林、杨希雨、邵永灵等。笔者当时吃惊的发现,这些国内著名的国际问题专家竟然对南海问题没有一个统一和清晰的认识中,更谈不上提出有建设性的意见。 节目之后,笔者就在《新视野》的官方微博上留言道:中国在南海的“九段线”是继承1948年当时国民党政府宣布的“十一段线”,1948年国民党政府宣布的“十一段线”和1982年的《联合国海洋法公约》存在截然不同的历史背景和天然的矛盾,这种矛盾有多大还需相关国际法专家进行仔细研究,同时这也是中国多年来在“九段线”的法律界定上刻意保持模糊的原因之一。 中国虽然在参加《联合国海洋法公约》时,对主权和海洋权益争端做了保留性声明,但对“九段线”所主张海洋权益和《联合国海洋法公约》规定的南中国海周边国家大陆架等的海洋权益纠纷的严重性还是认识不足。一旦菲律宾提起仲裁胜诉,很可能会动摇中国基于南海“九段线”所宣布拥有的海洋权益。如果到现在国内的国际问题研究专家们仍然对南中国海“九段线”和《联合国海洋法公约》之间关系不能形成清晰和统一的认识,如何应对菲律宾提起的国际仲裁?又如何说服国际社会?又如何维护中国和平崛起以及“以邻为善、以邻为伴”的国际形象? 直到最近,笔者才看到中国政府关于南中国海仲裁案完整和清晰说法。2016年5月6日,外交部边海司司长欧阳玉靖召开媒体吹风会,就南海问题接受中外媒体采访,全面介绍中方有关立场和主张。 欧阳司长对中国在南中国海“九段线”和《联合国海洋法公约》之间关系提出以下主要观点: 一是“九段线”线是1948年当时的国民党政府公布的,《联合国海洋法公约》是1982年谈成的,两者时代背景不同,所适用的法律体系也不同; 二是菲律宾提出了15项仲裁诉求,实质上是领土问题和海洋划界问题;领土问题不是《联合国海洋法公约》调整的范围,而是习惯国际法调整的范围; 三是关于海洋划界问题,中国在2006年根据《联合国海洋法公约》第298条作出了排除性声明,不接受第三方强制争端解决程序; 四是南海仲裁案涉及领土和海洋划界问题,依据《联合国海洋法公约》建立的仲裁庭将《联合国海洋法公约》赋予它的权限扩展到习惯国际法所调整的范围和领域,扩展到了领土主权问题上,这属于仲裁庭严重的扩权滥权行为。 而菲律宾提交的仲裁内容主要是挑战中国“南海断续线”的法律效力,声称中国在南海主张的“历史性权利”与《联合国海洋法公约》不符。菲律宾所提的南海国际仲裁的幕后最大推手美国,为了事先给仲裁庭定调,给菲律宾提供理论和舆论支持,美国国务院于2014年12月5日发表了题为《海洋界线——中国在南海的海洋主张》的研究报告。 在其结论中特别提到“历史性水域”和“历史性权利”。其中写道:“如果中国地图上的断续线是用来表示以所谓的‘历史性水域’或‘历史性权利’为由,声称对该海域拥有主权,这种声称不属于《联合国海洋法公约》第10条和第15条小范围承认的历史性声称。南海是一个大的半封闭海,在那里的多数沿海国都拥有《联合国海洋法公约》所赋予的专属经济区和大陆架权利。海洋法不准许这些权利被另一国以‘历史’为依据提出的海上声称所否决,相反地,公约的主要目的是让沿海国有权得到应得的海区”。 从国际法层面而言,中国政府的立场与菲律宾和美国政府的观点截然对立。如果一旦海牙国际法庭的仲裁结果对中国不利,美国和菲律宾必将借此大作文章,中国描绘成为“挑衅者”,指责中国以“咄咄逼人”姿态企图改变南海的现状,而不是“通过有意义的外交努力来解决争端或实现仲裁”。 美国为了使南海仲裁案引起国际上的重视,给菲律宾撑腰打气,公然通过军机和军舰巡航来挑战中国在南中国海相关岛礁的主权和海洋权益。除此之外,美国还极力渲染南中国海的紧张气氛。2014年12月,美国智库外交关系协会(CFR)的预防行动中心将南海领土主权争端爆发为军事冲突的可能性等级从“低级”提升为“中级”。该协会宣称,美国与菲律宾的《强化防务条约》(EDCA)可能使华盛顿卷入菲中两国在礼乐滩和黄岩岛的争端而发生冲突。 就在笔者撰写本文之时,美国海军“劳伦斯”号驱逐舰非法进入中国所控制的南沙群岛最大岛礁——永暑礁的12海里,而中国军方也首次出动3架军机3艘军舰对美舰警告驱离,由此可见美国的军事挑衅和中国军队的反制都在同步升级。 随着中美双方挑衅和反制的逐步升级,中国和南中国海周边国家的海洋权益之争,已经超越国际法和地区邻国争端的范畴,已经演变为中美地缘政治之争,甚至还可能将东亚相关大国俄罗斯、日本裹挟进来,最终演变为中俄和美日两大集团在西太平洋较量。因此笔者认为,之所以南海争端难以平息和越演越烈,就在于南海争端已经演变为中美的地缘政治较量,如果我们还仅从国际法角度和普通海洋权益之争的层面来探询南海之争的本质和解决之道,必将无法抓住南海争端的本质,也难以有效应对美、菲等国不断升级的挑衅。 但是,如果我们站在地缘政治高度看待南海问题,所谓国际仲裁结果就会变得不那么重要。我们会发现南海问题解决关键在于中美在西太平洋的地缘政治较量将如何进行和如何发展。虽然中国政府一再澄清中国在南中国海填礁建岛,除了有限防御外,无意控制南海航道,也无意在相关岛礁上进行军事化。可为何美国还是不惜冒着和世界第二经济大国、第三军事强国——中国擦枪走火的风险,不断挑衅中国在南中国海的海洋权益? 不但中国人对美国政府的做法不能理解,不少美国人也难以理解。最近国防大学战略研究所原所长杨毅少将在凤凰卫视上道出美军的真实想法。一位美国学者曾经对他说:中国怎么发展陆军都无所谓,亚洲大陆都可以让中国来统治。如果中国发展海洋力量,美国必然要遏制中国。从美国角度来讲,他可以接受一个陆上强国中国,而绝不允许一个海洋强国中国。 中国在南中国海的填礁建岛,被美国视为中国向海洋扩张的实例,美国为此的强烈反应也不足为怪了。杨毅将军为此还讲了个笑话,他曾跟美国原来太平洋总部司令基廷上将有过一次对话,杨毅少将说:中国发展航空母舰可能有利于中美之间的合作,中美可以在维护海上通道安全方面进行分工合作。而基廷上将回去之后,到美国国会作证时却说:中国一位将军提出要跟美国瓜分海洋。 实际上早在中国填礁建岛和美军巡海南中国海相关岛礁前,笔者在2015年初的《“一带一路”与“东守、西进和南进”战略》一文中就指出,中国在国家战略上,可以向世人宣布中国的战略方向在于“西边”和“南边”,也就是目前所提的“一带一路”。 在政治上,中国无意将美国从东亚排挤出去,也愿意和美国在亚太进行合作;现阶段在军事上,中国也无意突破第一岛链,将军事实力扩张到西太平洋上,威胁美国在太平洋的霸主地位。从政治、经济和军事方面给美国社会一个定心丸,以实际行动化解美国反华势力对中国威胁论的渲染。同时,中国也应该明确告诉美国,中国不可能再容忍美国在第一岛链内的南海继续挑事,继续支持菲越侵犯中国海洋权益。为了显示中国诚意和稳定南中国海局势,中国可以承诺在中国控制的南沙岛礁上只部署行政执法力量。 如果美日继续挑战中国在东海和南海划定底线,中国也要敢于在东海、南海和美国及其盟国进行冲突和对抗。虽然,美国海军实力远胜于中国,但在东海和南中国海,中国海军占着地利优势,可以得到陆基航空兵和陆基导弹支持,完全可以和美国海军进行对抗。早就有美国军事专家指出,如果中美在南中国海爆发战争,美国并不具备军事优势。 另外在今年(2015年)的香格里拉会议上,新加坡总理李显龙的主旨发言,清楚显示东南亚国家并不赞同美国和菲律宾不断激化南中国海的紧张局势做法,不希望在中美之间选边站,也反对中美在南中国海爆发军事冲突。所以,只要中国主动退避三舍,但又坚决守住底线,最后的反戈一击一定会赢得世界舆论,包括美国社会的理解。 另外,中国还要主动引导地区局势向有利于中国方向转变。对于甘当美国“亚太再平衡战略”急先锋的菲律宾,通过这几年中国的坚决斗争,菲律宾社会也清楚看出,阿基诺政府对抗中国政策,并没有使得菲律宾占得任何便宜。相反中美在南海的军事对持加剧,一旦擦枪走火,必将殃及始作俑者的菲律宾。 明年,菲律宾即将大选,如果新一届菲律宾政府能够放弃阿基诺政府的对华政策,中国不妨给予菲律宾以足够的经济援助,以此化解美国卷入南海争端的借口。如果菲律宾新政府继续坚持阿基诺对华政策,中国一定要不惧怕美国的卷入,敢于对菲律宾采取政治、经济和军事的强硬反制手段,一定要让菲律宾品尝挑衅的苦果。 由于今后中国的国家战略转向“西进”和“南进”,所以中国并不惧怕未来东海、南海的地区局势恶化,中国要敢于给予胆敢制造地区紧张局势的菲、日、越等国以强力反击,让挑事者搬起石头砸了自己的脚,以坚决的斗争求得东海和南中国海的和平与稳定。 就在笔者重新论述南海问题时,在菲律宾所有候选人中相对亲华的杜特尔特当选菲律宾总统。虽然杜特尔特也在南海问题上放过狠话,但在选举过程中多次表示愿意就南海问题和中国进行协商谈判,并表示南海国际仲裁并不能解决问题。当然杜特尔特上台后的南海政策还有待于观察,但杜特尔特当选菲律宾新总统显然为中菲南海争端和地区局势提供转圜的机会。 通过阿基诺政府和中国政府在南海问题上的几年较量,特别是中国在所控制的南沙岛礁上的填礁建岛,菲律宾不但没有拓展其在南中国海的海洋权益,相反其所控制的中业岛等主要岛礁已经被中国扩建的岛礁所包围,一旦中美南海较量不断升级下去,进驻中国所扩建的南沙岛礁中国海空军将直接对菲律宾本土形成威胁。如果中菲真的能像杜特尔特声称的达成南海共同开发的协议,这不但符合中菲两国的共同利益,也有助于东南亚和南中国海的和平稳定,同时美国借南海问题挑衅和遏制中国的战略就失去抓手。 在海牙国际仲裁庭的裁决即将出炉前,目前国内、国外有种看法,认为海牙国际仲裁庭的裁决将给中国带来巨大的舆论压力,对此笔者认为有失偏颇。目前南海争端,已经从中菲、中越等国的海洋划界之争,上升为中美的地缘政治较量。美国赤裸裸的军事巡航已经让国际社会更清醒的认清美国的霸权主义本质。最近中国外交部的申明也越来越针对从幕后跳到前台的美国。 如果美国借海牙国际仲裁庭的仲裁结果继续挑衅中国的海洋权益,由于美国自己至今没加入《联合国海洋法公约》,美国并不在道义占多少优势,相反还给中国抓到把柄。正如最近中国外交部发言人所述的,美国这种“合则用,不合则弃”的投机做法,不但没有维护国际法的尊严,相反损害了国际法权威。 同时中国也在积极寻求国际社会的理解和支持。最近中俄印外长发表的联合申明,支持中国政府领土和海洋权益应由争议双方协商解决的立场。虽然西方社会会从舆论方面支持美国南海政策,可鉴于美国自己至今仍拒绝批准《联合国海洋法公约》,以及顾忌和中国的关系,西方社会的这种舆论压力并不足畏惧。 同时由于中国的积极努力,以及中国倡导解决南海问题的“双轨制”方案,作为最直接当事方东盟,是很难公开支持美国的南海政策。并且随着中美在南中国海的军事对持升级,一旦擦枪走火,必然危机东南亚多年和平稳定的局面。最可能公开支持美国南海政策的就是日本和越南,对于日本而言,其最近在冲之鸟礁相关海域公然扣押台湾渔船,其做法不但严重违背联合国海洋法公约,而且相对中国在南中国海的政策“有过之,而无不及”,日本的做法也让世人认清美国双重或多重标准的本质,估计日本难以有力支持美国在南中国海的政策。 另外就是越南,虽然美国在极力拉近越南,但去年因中越“981”钻井平台冲突,导致越南国内爆发大规模的反华活动,已经让越南政府清楚认识到,一味跟随美国在南海问题上挑衅中国,将会全面恶化和中国关系。一旦越南完全绑到美国的战车上,其和中国陆地接壤的北方地区必将重新面临中国陆军的强大压力,越共在越南的执政地位也可能被美国趁机颠覆。 随着中国海军的快速发展,以及中国在南沙岛礁的填礁建岛,一旦中越关系恶化,越南很可能重新失去其在南沙群岛海域所强占的岛礁。作为南中国海周边的重要国家,中美在南中国海的冲突升级,必将直接威胁到越南的经济发展和国家安全。这次越共中央的选举,对华强硬派阮晋勇的落选,已经说明越南在国家战略层面,开始回到在中美之间保持中立的立场来。 菲律宾大选已经落幕,主张就南海问题和中国对话的杜特尔特当选菲律宾新一任总统,为中菲关系改善和南海紧张局势的降温提供转圜的机会。但是美国的大选仍然如火如荼进行着,最终花落谁家仍无定论。如果希拉里能代表民主党参选美国总统,并且能最终当选,估计中美在南中国海的博弈和较量将继续进行。不过,希拉里作为前任总统克林顿的夫人、前任参议员和前任国务卿,有着丰富的外交经验,知道中美之间擦枪走火的严重性,估计中美在南中国海的博弈可以维持斗而不破的局势。 笔者认为,希拉里的当选也并非全对中国不利,至少中美关系不会出现大的变化。另外,由于希拉里公开反对TPP协议,如果TPP协议能在希拉里的任期内得到阻挡,希拉里的当选对中国而言就是利大于弊。因为笔者认为TPP协议对中国的威胁远大于南海问题。 如果特朗普当选美国总统,虽然中国会在经贸方面面临美国更大压力,但却会为中美在南海军事对持带来转机。作为美国社会的非主流人物——特朗普的异军突起,已经反映了美国人民厌倦长期充当世界警察的责任和义务,也反映了美国社会重回孤立主义的思潮。 当然我们也无法排除中美在南中国海上出现擦枪走火的可能。正如韩国庆熙大学副教授、亚洲研究所所长贝一明所说的,美国政界和军方有一群“军国主义者”,他们并不害怕引发全球战争,甚至决心使用军事力量达成他们想要达成的目标,推动军事手段解决地区热点问题。 美国的卡特国防部长和哈里斯总司令之所以不惧怕擦枪走火的危险,敢于公然挑衅中国在南海的底线,就在于他们认为,在南中国海美国可以利用海空优势,打一仗就走,既显示自己的实力,又不会陷入长期持久的战争,还可以重挫中国近年来快速发展的中国海军。 除此之外,美国战争学院的金莱尔教授还认为,美国的许多鹰派人士常常抱有一种误导性的观念,认为在恫吓的非军事化方式(如在’灰色地带’开展军事行动)和实际战斗之间存在着明显的界限。他们主观地认为北京和华盛顿的理性领导人们当然不会跨越这条线。这种简单化的看法带来的风险在于,对危机产生的烟雾和真正可能升级为战争的潜在风险估计不足。 所以中国政府在南海问题上,既要努力避免中美双方在南中国海发生军事冲突或者冲突升级,又要做好中美两军出现擦枪走火的准备。美国虽然拥有世界上最强大智库,但自基辛格之后,美国就缺乏战略大师。现在的美国精英集团是精于战术,而疏于战略,美国并没有从阿富汗和伊拉克战争中真正吸取教训。 从美国的亚太再平衡战略和对乌克兰亚努科维奇政权的颠覆就可以看出,美国国内的鹰派人士,正不遗余力的在欧洲和亚太两个方向,同时挤压中俄两个大国的战略空间,将中俄强推到结盟的地步。这次美国不顾中俄的强烈反对,借朝鲜核试验和发射火箭,强压韩国部署萨德反导系统,逼的中俄两军空天部队在俄罗斯国防部空天防御中心首次进行“空天安全——2016”司令部联合反导计算机演练。这次演练意味着中俄两军反导部队的核心机密对彼此开放,也意味着中俄两军正向结盟方向发展。 这次日本首相安倍晋三不顾美国的反对和外交礼节,跑到索契和俄罗斯总统普金会谈,就因为安培晋三已经看到中俄结盟之后可能给日本带来的巨大地缘政治压力。虽然安培晋三极力想在普金执政期间解决北方四岛问题,但安培晋三还企图在中俄之间打入楔子,阻止或者延缓中俄结盟的步伐。 笔者认为目前中国奉行的和俄罗斯结伴不结盟政策,以及和美国维持“不冲突、不对抗”的新型大国关系政策最符合中国的国家利益。但是由于美国坚持认为中国所提新型大国关系,就是想和美国平分太平洋,企图削弱在美国亚太地区的霸主地位。现在的美国不但在钓鱼岛问题上公开支持日本强硬立场,而且还不断在南中国海上侵犯中国的海洋权益,挤压中国在东海和南中国海上的战略空间。 正如阎学通教授所言,中国已经到了放弃不结盟政策的时候。一旦中俄结盟,中俄两国不但可以对美国铁杆盟国——日本形成巨大军事压力,逼迫日本不敢轻举妄动。而且中俄两国海军还可以联合前出关岛,迫使美国海军收缩战线,退回关岛以西,就此缓解中国在东海、南海,俄罗斯在日本海上的军事压力。不过中俄两国结盟也意味着世界重新进行冷战时代,这对中、美、俄三个大国都并非好事。 笔者希望美国能站在全球地缘政治的高度,放弃独霸世界的幻想,改变对中俄两国步步紧逼的前沿战略,给以中俄两个大国应有的战略空间和势力范围,形成新的中美俄三国的战略平衡。正如当年美苏达成的“雅尔塔协议”,虽然将世界带入东西方两大集团长期冷战中,但却维持世界的基本和平稳定。二战后七十年来,除了部分局部战争外,全世界再没有发生过大规模战争。当然从目前情况看,要想美国放弃独霸世界的幻想,平等对待中俄两个大国,中俄两国不经过长期努力和坚持不懈的斗争是很难实现的。 文|KMTWB摘自|中国选举与治理

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